'Smjernice za izradu proračuna bez ciljeva ekonomske politike'

U Smjernicama za izradu proračuna nisu jasno iskazani ciljevi ekonomske politike, a najzanimljiviji je znatno niži planirani proračunski deficit, što bi, ukoliko se temelji na realnim pretpostavkama, barem trebalo davati nadu, ocjenjuje Katarina Ott u najnovijem aktualnom osvrtu Instituta za javne financije.

Vlada je 25. veljače prihvatila Smjernice za izradu državnog proračuna RH za 2016. i projekcije za 2017. i 2018., koje, smatra Ott, nažalost, nisu ponudile ono što se od svake vlade - posebice nove - očekuje.

"U njima nisu jasno iskazani ciljevi ekonomske politike, nije navedeno kako će se Vlada ponašati i odgovoriti na izazove u slučaju promjena u makroekonomskom i fiskalnom okviru, a razlika između sredstava potrebnih za provedbu ili promjenu postojećih programa i aktivnosti i za provedbu novih, dana je samo agregatno i bez adekvatnih obrazloženja", ističe Ott.

Najzanimljivijim smatra planirani proračunski deficit daleko niži od onih na koje smo u zadnje doba navikli. Ukoliko se temelji na realnim pretpostavkama, barem bi to trebalo ulijevati nadu, smatra Ott. 

"Premda se donošenje proračuna za 2016. doživljava kao pitanje života ili smrti i za državu i za Vladu, za uspostavljanje reda u državi i utvrđivanje jasne ekonomske i fiskalne politike, jednako je značajan - ako ne i značajniji - pravovremeni, potpuni i transparentni postupak proračuna za 2017.-19. Uostalom, po Zakonu o proračunu, i taj je već trebao otpočeti", poručuje Ott. 

Autorica u osvrtu upozorava na nekoliko zakonskih i metodoloških manjkavosti dokumenta. Tako zamjećuje i da bi se sam dokument, umjesto smjernice za izradu državnog proračuna, prema Zakonu o proračunu, morao zvati smjernice ekonomske i fiskalne politike.

"Poseban je problem što Smjernice koriste nacionalnu metodologiju koja se razlikuje od europske, pa će opet doći do prijepora i natezanja oko točnosti brojaka, a onemogućena je i usporedba Smjernica s dokumentima koji se dostavljaju EU-u", ističe Ott. 

Mišljenja je da bi se do potpunog usvajanja i primjene ESA metodologije u svim proračunskim dokumentima, redovito, pa i u Smjernicama, uz podatke po nacionalnoj morali iskazivati i podaci prema europskoj statističkoj metodologiji.  

Ključnom brojkom Smjernica Ott označava planirani deficit, daleko niži od već uobičajenih.  

"Za 2015. je u proračunu planiran deficit od 12,542 milijardi kuna, a ostvarenje je iznosilo 12,526 milijardi kuna; za 2016. je prethodna Vlada u svojim Smjernicama planirala 10,462 milijardi kuna, a nova Vlada planira 7,485 milijardi kuna. Premda i dalje nije riječ o zanemarivom deficitu, pitanje je kakvi su izgledi da se to stvarno i dogodi", ističe Ott.

Ocjenjuje kako je ova Vlada optimističnija od prethodne - u  2016. predviđa 5 posto više prihode i 2 posto više rashode nego što ih je u svojim Smjernicama za 2016. predviđala prethodna, te 4 posto više prihode i gotovo nepromijenjene rashode od ostvarenih u 2015.

Ott također zamjećuje i kako, uz pretpostavku da konačno ostvarenje proračuna 2015. neće bitno odstupati od iskazanog u Smjernicama, Vlada u ovoj godini očekuje porast poreza (5 posto), pad doprinosa (5 posto), kao i da kod stavki s nižim udjelom u ukupnim prihodima predviđa drastičan porast prihoda od prodaje nefinancijske imovine (40 posto), pristojbi (31 posto) i pomoći (24 posto). No, pritom podsjeća kako je i prethodna Vlada za 2015. planirala od prodaje nefinancijske imovine ostvariti 1,2 milijardu kuna, a ostvareno je samo 450 milijuna kuna, odnosno tek 39 posto od planiranoga!

Podsjeća i kako se u ovoj godini viši ukupni prihodi planiraju na temelju ostvarenih u 2015., ali i na temelju planiranog višeg gospodarskog rasta u 2016., ubrzanja privatizacije i jačeg korištenja sredstava EU-a. 

"Ubrzavanje privatizacije i jače korištenje sredstava EU-a se od svake, pa tako i od ove Vlade i očekuje, no u kojoj su mjeri ostvareni viši prihodi od planiranih u 2015. znat će se tek kad se objavi stvarno ostvarenje proračuna 2015., a u kojoj će se mjeri ostvariti planirani gospodarski rast u 2016. ovisit će ne samo o domaćim, nego možda još i više o vanjskim čimbenicima (o rastu europskog gospodarstva, cijenama nafte, političkim krizama i sl.). Stoga se baš i ne može reći da su prihodi za 2016. planirani posebice oprezno", smatra Ott.

Planirani gotovo nepromijenjeni rashodi u odnosu na ostvarenje 2015.

Napominje i kako će deficit, vjerojatno, najviše ovisiti o rashodnoj strani proračuna. Vlada planira gotovo nepromijenjene rashode u odnosu na ostvarenje 2015., no planira 2 posto više rashode od prethodne Vlade, 10 posto veće subvencije od ostvarenja u 2015. te čak 27 posto veće od onih što ih je planirala prethodna Vlada, navodi Ott.

Zabrinjava je i što se ne planira smanjivanje rashoda za zaposlene, što je druga najveća stavka ukupnih rashoda, kao što ni kod najveće stavke rashoda - naknada koje iznose gotovo 40 posto rashoda poslovanja - nema pozitivnih naznaka, nego će čak biti i nešto više nego 2015. "Na oprez navodi i planiranih 2 posto smanjenja materijalnih rashoda, jer je 2015. ostvarenje bilo čak 6 posto više od planiranog", ističe autorica. 

U Smjernicama nema ni riječi o fiskalnim pravilima i njihovom (ne)ispunjavanju, što Ott smatra u najmanju ruku iznenađujućim, budući da su fiskalna pravila i javni dug ključna pitanja ove države.

Napominje i kako se od svake vlade i u svakim smjernicama, a posebice od svake nove vlade, očekuje da će jasno i strukturirano iskazati ciljeve svoje ekonomske politike i buduće ponašanje u zadanom, ali i u eventualno izmijenjenom makroekonomskom i fiskalnom okviru, kao i da je neophodno detaljno obrazloženje novih programa i aktivnosti te njihovih očekivanih učinaka.

"Smjernice to ne nude i morat će se pričekati prijedlog proračuna. No, ako u njemu ne bude nekih posebnih iznenađenja, stječe se dojam da se ne planiraju značajnije strukture reforme ili da će tempo provođenja eventualnih reformi biti vrlo spor", ističe Ott.

Objašnjava i važnost smjernica te smatra da bi za njih trebalo odrediti raniji datum u proračunskom kalendaru i uvesti obvezu da se o njima raspravlja u Saboru. Osim toga, sve financije države bi se u svim segmentima morale voditi po europskoj (ESA 2010) metodologiji, a dok se to ne ostvari u svim proračunskim dokumentima bi se morali barem svi agregatni iznosi iskazivati i po nacionalnoj i po europskoj metodologiji, ističe Ott. 

Kratkoročno, uz izradu proračuna za ovu, ne smije se zaboraviti ni proračun za 2017. i projekcije za 2018.-19.

"Proračun 2016. trenutno se - i s pravom - postavlja kao pitanje života ili smrti i za državu i za Vladu, no ukoliko se želi konačno uvesti reda u proračunski proces i kvalitetno planirati proračune, neophodno je striktno pridržavanje proračunskog kalendara zadanog postojećim Zakonom o proračunu", poručuje Ott.