Nije smio biti donesen: Zakon je za šerife, a protiv građana

Kad je Hrvatski sabor u petak, 8. prosinca 2017., sa 78 glasova “za” donio “lex šerif” (zapravo Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj/regionalnoj samoupravi), svatko kome je na srcu demokratizacija naše zemlje trebao je nazdraviti.
No nije trebalo nazdraviti čašicom pića nego čašicom otrova. Ta je zakonska izmjena na razini koncepta lokalne demokracije i demokracije uopće, kao i na praktičnoj razini, upravo čaša otrova koju nam pokušavaju “prodati” kao čašu dobrog vina.

Zakon je doveo do bitnog snaženja uloge i pozicije načelnika, gradonačelnika i župana naspram vijeća, a ojačao je i poziciju povjerenika Vlade, kojeg se u nemalom broju slučajeva može imenovati u lokalnoj jedinici ili županiji. Umjesto demokratizacije, u sustav je unio značajne elemente autoritarne vladavine zasnovane na volji pojedinca umjesto na volji građana. Postavlja se mnogo pitanja.

'Lex šerif' je štetočinski zakon

Zašto se uopće prišlo pripremi takvog zakona? Koja su polazišta za odluku o njegovoj pripremi? Kako su i kojim tempom išle pripremne radnje? Što mu je sadržaj i namjera? Koje će biti posljedice? Donošenje zakona pokazalo je jad i bijedu hrvatske političke “elite”, ali i jedno dublje i šire nerazumijevanje, čak i kod onih koji bi po prirodi svoje struke i pretpostavljenom znanju morali moći, kako se sad popularno kaže, detektirati probleme koje on donosi. Izvrstan je to slučaj za znanstvene analize, ali porazan za mnoge, kojima to ne služi na čast. Dugoročno, riječ je o štetočinskom zakonu koji nije smio biti donesen, za kojim nije bilo potrebe i koji ne rješava ni jedan problem političko-upravnog sustava. Čak ni ne ublažava neki od postojećih, golemih problema, nego stvara nove.

O donošenju ovakvog zakona počelo se govoriti netom nakon što je za ministra imenovan Lovro Kuščević, s obrazloženjem da prijeti val raspuštanja predstavničkih tijela, razrješenja načelnika i župana te brojnih lokalnih izbora zbog nedonošenja proračuna za 2018. godinu.

Počelo se govoriti o potrebi za osiguranjem “stabilnosti lokalnih vlasti”, ali ministar pod time podrazumijeva samo stabilnost položaja načelnika i župana, a ne i vijeća, odnosno skupština, koje su temeljna tijela lokalne vlasti. Zanimljivo tumačenje i, rekao bih, veliki doprinos razvoju političke doktrine. Unazad. U prethodnome mandatu lokalnih predstavničkih i izvršnih tijela bio je, naime, uveden postupak istodobnog razrješenja načelnika i raspuštanja vijeća te raspisivanja prijevremenih izbora za oba tijela ako se do kraja kalendarske godine ne donese proračun. Proračun se ne može donijeti bez njihove suradnje, tj. prijedloga proračuna koji podnosi načelnik i odluke većine svih članova predstavničkog tijela koje donosi proračun.

Okreće pilu naopako

Unatoč statističkim podacima da je slučajeva istodobnog razrješenja načelnika i raspuštanja vijeća bilo u prosjeku samo 12,5 godišnje, što na 576 jedinica čini 2,17%, i da u proteklome mandatu (2013-2017.) načelnici i župani nisu imali “svoju” većinu u većem broju predstavničkih tijela nego što je u tekućemu mandatu (2017-2021.), resorni ministar je proglasio da postoji opasnost od “nestabilnosti vlasti” i “potreba” da se ta izmišljena nestabilnost onemogući – zakonom. Način na koji se jadne brojke koje pokazuju faktično stanje silovalo u javnoj raspravi, koja je imala sve karakteristike groteske, pokazuje bijedu demokracije u našoj zemlji. Da imamo političare koji tako okreću pilu naopako, kako bi rekli u Dalmaciji, sramotno je i tužno istodobno. Pravi razlog je u tome što se htjelo izbjeći čak i najmanju mogućnost da u nekim jedinicama, a napose u velikim gradovima, poput Zagreba i Splita, te u županijama, vijećima i skupštinama, koje su po naravi stvari heterogenije od načelnika i župana, koji su valjda u stanju sami se složiti sa sobom, postave poneki zahtjev financijske naravi u korist nekoga drugoga tko ne personificira interese onih koji stoje iza načelnika i župana. Možda čak i u korist, bit ću ciničan – građana!

Mnogi od nas su se šokirali čuvši tumačenje i izvrtanje podataka o broju raspuštenih vijeća i razriješenih načelnika, koje je dao dotad prilično samozatajni ministar. Prvo smo mislili da se zabunio. Nakon što se vidjelo da se nije zabunio, nade smo polagali na diplomata, premijera smirenoga glasa i pametnih, europeiziranih, uljuđenih, demokratskih stavova. No, gle čuda, i on odjednom staje na stranu ministra uprave i preuzima njegovu retoriku. Nakon toga, u nekoliko poteza, stalno skraćujući propisane rokove savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, pozivajući se na neke imaginarne stručnjake koji sudjeluju u radnoj skupini, te uz javno vrijeđanje i nipodaštavanje svih koji su na to upozoravali, od kraja kolovoza do početka prosinca zakon je prošao proceduru te je usvojen. To nije hitna procedura donošenja, to je superhitna procedura!

No sve dotadašnje silovanje procedure i očigledna redukcija već dosegnutih standarda pripreme propisa nije bila donositeljima dovoljna nego se u zadnjem koraku odlučuju na još jedan, najdrastičniji potez.

Atak na lokalnu demokraciju

Odlučuju da zakon neće dati vijećima i skupštinama nikakve mogućnosti prilagodbe i pripreme, radi čega je dosad obično intervenirao Ustavni sud tražeći da se poštuju temeljne pravne zasade i načela važeća u čitavom demokratskom svijetu, a poznata još od rimske države. Doista, rušenje temelja vladavine prava, pravne sigurnosti i predvidivosti, koje su ne samo kod nas nego u čitavoj Europskoj uniji, pa i u civiliziranom svijetu, bazične pravne vrijednosti. Ne sjećam se sličnog ataka na lokalnu demokraciju u nekoj drugoj zemlji Vijeća Europe. To je ujedno atak na temeljne zasade hrvatskog ustavnog poretka jer, ne zaboravimo, lokalna predstavnička tijela birali su birači u svim lokalnim jedinicama u Hrvatskoj. To je atak na njihovu političku volju. I “argument” o smanjenju troškova izbora je falsificiran. No što je time dobiveno? Dobiven je mir za načelnika/župana, koji može dovesti do raspuštanja vijeća/skupštine, a zatim sam vladati lokalnom jedinicom bez političke kontrole vijeća ili građana nekoliko mjeseci, a moguće, ako se procedura konstituiranja vijeća ili donošenja proračuna odulji, što je lako moguće, i znatan dio sljedeće proračunske i kalendarske godine.

Što će tzv. “lex šerif” donijeti u pogledu političkog ponašanja izvršnih čelnika i vijećnika? Ništa posebno novo, neće prestati kompromisi, koalicije, promjene političkih stavova, pokušaji rušenja većina u vijećima i županijskim skupštinama i slično. Nikakve koristi od novog zakona u tom pogledu. Vijećnike će prisiliti da razmisle je li im važnije boriti se za svoje ili stavove svojih birača, a načelnike i župane dodatno će oboružati idejom, koja im ni dosad nije bila strana, da su oni mesije koji su u svojim jedinicama nezamjenjivi. Nema u novom zakonu ni odgovora o transparentnosti lokalnih troškova. 

Od građana se štite zakonom

Već dugo postavljam pitanje zašto u Velikoj Britaniji svaka lokalna jedinica gotovo isti dan objavljuje svaki svoj trošak koji prelazi 500 funti s opisom kome je plaćeno, za što i temeljem čega, a kod nas se tek iduće kalendarske godine podnosi izvještaj o ukupnim troškovima po pojedinim proračunskim stavkama, a ne pojedinačne isplate? Očigledno stav ministra uprave i Vlade nije na toj liniji razmišljanja. Divna spoznaja koju građani sigurno pozdravljaju!

“Lex šerif” je protivan slovu i duhu hrvatskog Ustava i Europske povelje o lokalnoj samoupravi, koja je jedan od najvažnijih međunarodnih ugovora Vijeća Europe, a koju je Hrvatska ratificirala još 1997. u minimumu te 2008. u preostalim dijelovima. Umjesto da nas zabrine okolnost da na lokalnim izborima ne sudjeluje čak 53% građana, bavimo se učvršćenjem fotelja 576 načelnika i župana, koji polako postaju jedna od najmoćnijih društvenih skupina, moćnija od svojih stranačkih šefova, grupa koja efikasno surađuje u Hrvatskom saboru bez obzira na stranačke boje i koja je svoje interese dovela na pijedestal društvene nedodirljivosti. Ima, naravno, u toj grupi onih modernih, poštenih političara svjesnih da ovaj zakon nije dobar, ali njihov se glas u javnoj raspravi izgubio u zbornom pjevanju ostalih, koji bi da im se funkcije ne samo zakonom, nego valjda i betonom zacementiraju. Pitam se zašto se načelnici, gradonačelnici i župani boje svojih građana, svojih birača, svojih poreznih obveznika, svoje škvadre i raje? Zašto im toliko smetaju ovlasti i mogućnosti ljudi, njihovih sugrađana, da im kažu i pokažu ako ne rade dobro, ako tuku žene ili muževe, ako rade neke druge sramne stvari? Zar oni tako vole svoje općine, gradove i županije da moraju biti zakonom zaštićeni od građana tih jedinica? Nije li onda Hrvatski sabor taj zakon trebao nazvati Zakonom o zaštiti načelnika i župana od građana i demokratski izabranih vijećnika?

Novi oblici participacije

Decentralizacija i demokratizacija, ograničenje državne uprave koja buja i proždire sve pred sobom kao neka centralistička neman, te teritorijalno preoblikovanje zemlje su naprosto nužnost. Potrebno je uspostaviti nove oblike participacije građana u lokalnom odlučivanju, preferencijalno glasanje na lokalnim izborima, elektroničke i dopisne lokalne izbore, utjecaj građana na redoslijed rješavanja lokalnih problema i - ozbiljnu, dobro projektiranu decentralizaciju. Treba precizno regulirati obavezu načelnika i župana da polažu račun predstavničkim tijelima i građanima neposredno izvještavanjem o učinjenom, o upravljanju lokalnim službama te o svakodnevnom raspolaganju financijama lokalnih jedinica. Ključna pretpostavka je decentralizacija ovlasti odlučivanja, financiranja i upravljanja značajnim dijelom javnih poslova koji su dosad bili neopravdano centralizirani, s državne razine na razinu regija i novih lokalnih jedinica. U formiranju nove lokalne samouprave urbana mreža sastavljena od oko 120 gradova treba poslužiti kao oslonac ne samo ekonomskog, nego još više društvenog i kulturnog razvoja. Potreban je model policentrične, razvojno potentne lokalne samouprave.

Uspješne zemlje kao uzor

Ključni koncept je koncept integriranog lokalnog upravljanja, koji uključuje i ovlasti lokalnih vlasti dobiti pravodobne i pouzdane informacije te partnerski utjecati i na poslove koji se na njihovu području obavljaju putem dekoncentrirane javne uprave. Mjesnu samoupravu treba iskoristiti za sudjelovanje građana u odlučivanju naročito u ruralnim područjima, ali i u većim urbanim cjelinama. Sve centre života ljudi, pa i najmanje, treba ojačati, ali i rasteretiti nepotrebnih birokratskih zadataka. Potrebna je uspostava istinske regionalne samouprave po uzoru na uspješne regionalizirane i decentralizirane zemlje.